各县（市）区人民政府，市政府各部门，市直各单位：
为进一步加强市本级政府投资项目审批及概、预算管理，严肃财经纪律，堵住管理漏洞，解决“三超”“三边”问题，有效防范和化解政府债务风险，根据《政府投资条例》（国务院令712号）和《国务院进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）精神，结合我市实际，提出如下意见。
一、进一步严肃项目决策程序
市本级政府投资项目实行年度计划管理（其中抢险救灾工程按相关规定执行）。投资项目要充分考虑经济社会发展现状和财力水平，严格遵守相关政策法规，由市发展改革委牵头编制市本级政府投资项目年度项目建设计划草案，市财政局依据项目建设计划编制年度资金预算草案，会同有关部门讨论研究后，提请市政府常务会议研究决定。其中，纳入市人民政府“三重一大”决策范围的重大项目，要严格履行重大项目决策程序。同时，要严格实行项目法人制、招标投标制、合同管理制、工程监理制、现场工程量签证制和工程质量终身负责制等管理制度，坚决杜绝“三边”工程。
（一）严格落实项目建设资金。市直各部门、单位要按照“量力而行、尽力而为”的原则，充分考虑项目实施的必要性和市本级财政承受能力，突出保民生、保重点、保发展，区分轻重缓急，审慎研究提出本系统、本单位年度拟由市本级财政投资建设的项目计划安排，并明确建设资金筹措方案。重大建设项目除按国务院《政府投资条例》相关规定可以简化报批文件和审批程序的项目外，其他项目必须开展财政承受能力评估。项目建设资金未落实的，一律不得列为年度建设计划。
（二）严格审议决策程序。市本级政府投资项目按规定程序实行审批制。
市本级政府投资项目单位或项目实施机构主管部门向市发展改革委申请项目建议书批复，市发展改革委根据市经济和社会发展规划、行业专项规划及相关产业政策，充分研判项目必要性后予以批复。
经市发展改革部门批复项目建议书的项目，项目单位或项目实施机构主管部门报市政府分管副市长原则同意后，由市发展改革委、市财政局分别完成可行性研究报告评审和财政承受能力评估，评审及评估完成后报请市委或市人民政府审议决策。其中：5000万以下的建设项目由市政府常务会议审议决策，5000万以上的建设项目由市委常委会审议决策，未经决策的项目市发展改革委不得给予立项审批，市财政局不得安排和拨付建设资金。
二、进一步深化项目前期工作
拟报请市委或市人民政府审议决策的市本级政府投资项目，项目单位或项目实施机构主管部门须先报市政府分管副市长原则同意后，由项目单位或项目实施机构进一步细化、实化项目前期工作。
（一）规范编制项目建议书和可行性研究报告。政府投资项目要加强科学决策，客观论证项目建设的必要性和可行性，委托具备相应资信等级的工程咨询机构，按国家规定的深度要求，如实规范编制项目建议书和可行性研究报告，科学研究提出建设内容、建设规模和投资估算，合理提出建设工期。项目单位或项目实施机构不得为规避相关决策程序，授意工程咨询机构故意压低项目可行性研究报告投资估算，搞“钓鱼”工程。投资估算不得突破市委或市人民政府审定的投资额度，并以此投资估算作为开展初步设计、编制投资概算的依据和总投资限额。
（二）严格编制初步设计。市本级政府投资项目要严格按照可行性研究报告批复要求编制初步设计，初步设计应当符合国家有关规定，明确各单项工程或者单位工程的建设内容、建设规模、建设标准、主要材料、设备规格和技术参数等设计方案，做好市政配套、人防工程、建筑节能等专项设计，并依据有关规定编制投资概算。未完成施工图设计和施工图审查并取得施工许可证的，不得提前开工建设。
（三）严格开展财政承受能力和可研评估。按照“先评估，后决策”的原则，市财政局根据项目可行性研究报告和预算情况开展财政承受能力评估，并出具资金安排意见或资金来源审核意见。市发展改革委按规定对可行性研究报告组织评估或评审，评审后按程序提请市委或市人民政府审议决策，未经评估或评审的项目，不得提请市委或市人民政府审议决策。
三、进一步强化限额设计要求
项目单位或项目实施机构须根据市发展改革委批复的可行性研究报告确定的建设内容、建设规模和投资估算，按照限额设计的原则，委托具备相应资质的勘察设计企业，同步开展初步设计和编制项目投资概算（投资概算可委托相应资质的造价咨询机构同步编制），严格控制设计不突破投资概算总额。
严格投资概算范围。投资概算包括国家规定的项目建设所需的全部费用，包括工程费用、工程建设其他费用、基本预备费、价差预备费等。投资概算文本应细化各单项工程或者单位工程的概算明细，并达到国家规定的深度要求，且经项目业主或项目实施机构集体研究，严禁丢项、漏项、甩项，投资概算应为项目建设的全部总投资。
严格执行初步设计范围、标准。项目初步设计及概算批复或核定后，必须严格执行，不得擅自增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准或改变设计方案。施工图设计必须严格按照批准的项目初步设计及概算确定的原则、范围、内容、项目和投资额进行，无论是建设项目总造价，还是单项工程造价，均不能超过初步设计概算造价。
（三）严禁投资概算超出投资估算。投资概算原则上不得超出批复的可行性研究报告投资估算10%，超出10%以内的资金按可行性研究报告批复明确的来源渠道（或比例）解决。市发展改革委审批投资概算或参加初步设计审查时，如发现投资概算超出批复的可行性研究报告投资估算10%的，可要求项目单位或项目实施机构重新编报可行性研究报告，或责成项目单位或项目实施机构调减建设规模或内容、降低建设及装修标准，重新开展初步设计、重新编制项目投资概算。市住房城乡建设局、市交通运输局、市水务局等行业主管部门，须根据市发展改革委审核意见，对项目初步设计方案重新审查并出具批复意见，确保投资概算不超出批复的可行性研究报告投资估算10%。
四、进一步完善招投标管理
全面规范政府投资项目招投标活动，维护公平正义的市场环境，提高政府资金使用效率，严格落实“先有预算，后有支出”原则，加强对招投标活动的监督管理。
（一）强化招标预算投审制度。政府投资项目依法履行招标或政府采购前，应由市财政局对工程建设项目预算进行投审，并将投审结果批复项目实施主管部门，做为招标控制价。
（二）政府投资主管部门和其他有关部门应依法审批招标实施方案。对采用邀请招标或不招标的，要严格审核把关，同时应将审批建设项目招标内容的意见抄送有关行政监督部门。严禁项目单位将项目化整为零或假借PPP项目、保密项目等形式规避招标。依法必须招标的政府投资项目和政府采购工程项目，应全部进入公共资源交易平台进行交易。
（三）招投标行政监督部门要加强对招投标活动的监督。加大对设定不合理条件限制排斥投标、围标串标、弄虚作假等违法违规行为的查处力度。加强招标代理机构市场行为监管，严格依法查处招标代理机构及从业人员违法违规行为，信用评价信息向社会公开，纳入信用档案。
五、进一步严明调整概算程序
市本级政府投资项目因建设期价格大幅上涨、政策调整、地质条件发生重大变化和自然灾害等不可抗力因素等原因导致原核定概算不能满足工程实际需要的，应及时按规定程序申请调整概算。严格执行未追责到位不启动调整概算程序制度，对未按法定程序批准擅自增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准改变设计方案等造成超概算的，必须明确责任主体，提出处理意见并落实后，方可按规定启动概算调整程序。
（一）申报。市本级政府投资项目申请调整投资概算的，应提交以下申报材料：
1.原初步设计及概算批复或核定文件；
2.由具备相应资质单位编制的调整概算书，调整概算与原核定概算对比表，并分类定量说明调整概算的原因、依据和计算方法；
3.与调整概算有关的招标及合同文件，包括变更洽商的补充协议（合同）；
4.施工图设计（含装修设计）及预算文件；
5.调整概算所需的其他材料（含违规超概算算投资的筹措意见、对相关责任单位及责任人的处理结果等）。
（二）初审。市本级政府投资项目申请调增投资概算幅度未超过原核定概算10%的，对于使用预备费可以解决的，不予调整；对于确需调整投资概算的，由市发展和改革委员会商相关部门提出初审意见。其中，需市财政追加资金安排的，应征求市财政局意见。由于价格上涨增加的投资不作为计算其他费用的取费基数。市本级政府投资项目申请调增投资概算幅度超过原核定概算10%及以上的，须由市审计局对概算调整的合法性、合规性、合理性，实际建设内容、建设标准与批复的建设内容及建设标准的符合性，以及各相关子项增减额度等进行审计，并出具书面审计意见（市审计局应根据相关规定要求制定审计工作细则）。
（三）决策。市发展改革委应组织专家审查，并视情进行现场踏勘。根据审计意见会商相关部门提出初审意见，报请市人民政府审议决策。市发展改革委根据审议决策意见，下达概算调整批复。未按程序申报并获得批复的一律不得调整概算，财政部门不得拨付资金。
六、进一步加强事中事后监管
市发展改革委及负责投资项目审批和监管的相关部门，加强对投资项目概算执行情况的在线监管；项目实施机构或代建单位定期报送项目进展信息。
（一）强化按设计进行施工建设。市住房城乡建设局、市交通运输局、市水务局等行业主管部门应督促项目各有关责任主体严格按照审定的施工图设计文件实施项目建设，严格控制签证变更，发现违规的，要及时处罚处置，并将可能引起的概算变化情况书面告知市发展改革委、市财政局。
（二）强化施工预算控制。市财政局要按已批复的初步设计概算控制施工预算，在资金拨付时，将概算执行情况作为前置条件，对概算执行明显异常的项目暂停拨付建设资金，待项目整改完成后（包括按程序调减建设内容和规模、降低建设及装修标准、强化项目管理等），在批复的概算限额内继续拨付资金。
（三）强化项目单位建设主体责任。项目单位或项目实施机构须严格按照市发展改革委批复的可行性研究报告明确的建设工期实施项目建设，按照核定的概算严格控制资金使用，在施工图设计（含装修设计）、招标、主体结构封顶、装修、设备安装等重要节点开展概算控制检查，制止并纠正违规超概算算行为，相关情况应及时书面告知市发展改革委、市财政局，项目竣工后要及时向有关部门申请办理结算、竣工验收等，项目结算须在竣工后一年内完成。
（四）强化现场核查、审计监督及绩效评价。市发展和改革委员会同有关部门加强对在建项目采取现场核查或委托现场核查；市审计局要将政府投资项目的概算控制情况作为重要审计内容纳入部门预算执行审计、部门和单位主要负责同志任期经济责任审计及有关专项审计，强化违规超概算算问题查处。
市发展改革委、财政局要适时组织开展项目后评价或绩效评价。
七、进一步严肃超概算惩戒问责
对项目投资概算，项目单位或项目实施机构负主体责任，项目单位或项目实施机构主管部门负管理和监督责任，市发展改革委、市财政局以及市住房城乡建设局、市交通运输局、市水务局等行业主管部门负监管责任。对超概算项目予以惩戒。
（一）由项目单位或项目实施机构和责任部门承担超概算资金筹措任务。项目单位因未经批准擅自增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准、改变设计方案和管理不善等主观原因造成超概算的，资金缺口从项目单位或项目实施机构及其主管部门管理的相应专项资金中解决，不得向市政府新申请安排超概算资金。政策变化、建设期价格上涨和其他不可抗力等客观原因造成超概算的，原则上按项目原批复的资金来源渠道（或比例）解决资金缺口。情况特别复杂的项目，由市发展改革委商市财政局提出意见后，报市政府审定。
（二）对项目单位或项目实施机构实行责任追究制度。一是对本意见下发以前审批立项的超概算10%及以上的存量超概算项目，项目单位或项目实施机构须按规定程序进行概算调整。其中超概算50%以上或超概算金额1000万元以上的，按市审计局对超概算项目进行专项审计提出的审计意见，视情况落实项目单位或项目实施机构及其主管部门的相关责任。二是对本意见下发以后审批立项的超概算50%及以上或超概算金额500万元以上新增超概算的项目，按有关规定问责到位后，再提请市人民政府审议决策。三是对市委、市人民政府审议决策的重大项目，因管理不善等主观原因延误工期的，项目单位或项目实施机构须在规定的工期届满后1个月内向市人民政府作书面说明，提出整改措施；项目竣工后1年内未完成结算造成项目超概算的，对项目单位或项目实施机构追责问责。具体追责问责工作依照有关党纪政纪规定和干部管理权限实施。
（三）对引起超概算问题的中介机构予以惩戒。对本意见出台后的超概算项目，因勘察设计深度不够或设计缺陷造成项目建设发生重大变更，工程咨询、造价、评估等中介成果中出现漏项、缺项等，以及监理单位未严格履行概算监督责任，导致超概算10%及以上的或超概算未超过10%但超概算金额500万元以上的，按照相关规定将有关勘察设计、工程咨询、监理、造价和评估机构列入辽宁省信用信息网“黑名单”，依法限制其承担全市各类政府投资项目的相关业务。
（四）对概算控制不力的代建单位予以惩戒。实行代建制的项目，代建主管部门须加强监管，监督代建单位严格控制投资概算，确保不因代建单位自身管理原因造成超概算。如因代建单位自身管理原因造成超概算的，按现行有关规定严肃追究责任，将该单位列入辽宁省信用信息网“黑名单”，依法限制其参与代建活动，同时由代建单位赔付相应超概算投资。
各县（市）区人民政府可参照本意见，结合本地区实际，制订进一步加强本级政府投资项目审批及概算管理相关制度办法。
本意见自印发之日起施行，之前文件与本意见不一致的按本意见执行。
朝阳市人民政府办公室
2021年10月15日
（此件公开发布）